Cet article a été réalisé initialement dans le cadre de mon master de spécialisation en transports et logistique et revu depuis.
L’article se veut le plus neutre possible en fournissant une analyse tout en nuances de cette mesure si polémique. A lire jusqu’au bout pour bien saisir l’entièreté du propos.
Bonne lecture !Dernière mise à jour : 6/11/2021
Un projet de prélèvement kilométrique est actuellement dans les cartons de la coalition gouvernementale régionale bruxelloise. En effet, les autorités Bruxelloises souhaitent introduire une « contribution kilométrique » à destination des véhicules non couverts par la taxe kilométrique sur les poids lourds. Cette nouvelle taxation serait divisée en deux parties. Une partie, dite « prélèvement de base » qui s’apparente à un péage urbain classique, sera due par jour d’utilisation du véhicule et dépendra du jour, du moment de la journée ainsi que de la puissance fiscale du véhicule. La seconde partie est la taxe kilométrique à proprement parler et dépendra, en plus de la distance parcourue, du moment de la journée.
Le projet est loin de faire l’unanimité et de nombreuses critiques se font entendre notamment sur les conséquences sociales qu’une telle mesure pourrait avoir. C’est l’occasion de revenir plus en détail sur les enjeux sociaux autour de ce projet.
L’iniquité du système fiscal actuel
Avant toute chose, il est important de noter que l’usage même de la voiture n’est pas verticalement équitable en soi. Pour rappel, l’idée d’équité verticale suggère une taxation progressive des individus selon leurs revenus.
De prime abord, l’usage de l’infrastructure routière pourrait s’envisager comme un droit ou un bien commun et/ou de première nécessité. Avec cette vision, n’importe quelle taxe visant l’usage de la voiture peut être considérée comme une entrave à la liberté même de se déplacer. Ainsi certaines classes sociales seraient alors privées de cette liberté induisant la regressivité de la mesure. Or ce raisonnement ne reflète pas la complexité de la problématique et omet plusieurs aspects du problème.
Pour rappel, la circulation automobile est source de nombreuses externalités comme la pollution de l’air, le bruit, la congestion, etc. qui impactent le cadre de vie et la santé des ménages exposés. Or il s’avère qu’à Bruxelles, ces externalités sont particulièrement élevées au vu du nombre de personnes affectées. Elles s’élèveraient à au moins 500 millions d’euro par an selon BECI (2014). Des estimations plus récentes et venant des autorités bruxelloises elles-mêmes annoncent le chiffre de €1.7 milliards d’impacts économiques négatifs liés à l’usage de la voiture en RBC (Smartmove, 2020).
Une première iniquité verticale apparait quand on compare le profil des contributeurs de ces externalités avec celui des ménages exposés. L’étude du profil socio-économique de l’automobiliste moyen à Bruxelles révèle plusieurs tendances. La contribution aux externalités liées à l’usage de la voiture tend à augmenter avec le revenu. Ainsi le taux de motorisation, le nombre de kilomètres parcourus et la cylindrée du véhicule sont positivement corrélés avec le revenu. De plus, les ménages à revenus moyens et élevés utilisent d’autant plus leur véhicule durant les heures de pointe, moment où le cout externe marginal est le plus élevé. A contrario, les ménages à faibles revenus utilisent moins la voiture et plus les transports en commun. Ceci est en partie confirmé par le fait que les ménages à bas revenus sont surreprésentés parmi les ménages ne possédant pas de voiture à Bruxelles. Donc dans les faits, la possession et l’utilisation d’une voiture est loin d’être quelque chose d’accessible à tous. De plus, les externalités « routières » ne touchent pas toutes les classes de la population de la même manière. Ainsi les ménages à faibles revenus tendent à être plus exposés à ces-dites externalités car ceux-ci tendent à vivre plus en ville avec une forte surreprésentation le long d’axes à fort trafic.
Nonobstant ce constat, le système fiscal ne corrige que peu ce biais social. Il tend même à être régressif. Le système fiscal actuel est basé sur la possession d’un véhicule avec un système de correction verticale partielle basé sur l’intégration du nombre de chevaux fiscaux du véhicule dans la taxe de mise en circulation. Le montant de la taxe ne dépend donc pas de l’utilisation réelle qui est faite du véhicule. Cette iniquité est exacerbée par des exemptions de taxation concernant les voitures de société et les cartes carburant dont les ménages aisés profitent le plus. Pour rappel, ces exemptions réduisent de manière significative le cout marginal d’utilisation d’un véhicule pour l’utilisateur.
In fine, le régime fiscal actuel ne couvre qu’une partie des externalités générées. Stratec a estimé en 2018 cette couverture entre 5 et 10% des couts totaux externes générés par les voitures à Bruxelles.
Une dernière iniquité concerne l’aspect socio-spatial. Les Bruxellois tendent à être moins aisés que les navetteurs et ils sont plus touchés par ces externalités. Les navetteurs qui représentent par moment jusqu’à 50% des véhicules en circulation à Bruxelles (avec des déplacements concentrés en heures de pointe) contribuent aussi au problème. Malgré cela, ceux-ci restent intouchables fiscalement par les autorités Bruxelloises, ce qui rend la taxation actuelle imparfaite pour réduire l’usage de la voiture à Bruxelles. La solution se situerait certainement au niveau inter-régional afin de pouvoir mieux tenir compte des réalités géographiques liées à la navette.
La situation actuelle n’est donc pas socialement neutre, les personnes les moins aisées ont moins accès à la voiture mais en subissent, en moyenne, une part plus importante des couts externes. Le statut quo ne peut donc pas être considéré comme une solution équitable pour tous.
La taxe kilométrique bruxelloise, régressif ou progressif ?
Si le paragraphe précédent illustre les inégalités du système actuel, une telle analyse est insuffisante pour déterminer la progressivité ou la regressivité de la mesure telle que prévue à Bruxelles. L’équité verticale d’une taxe kilométrique dépasse les concepts de « pauvres » et de « riches ». De nombreux facteurs liés au contexte local sont déterminants dans cette analyse comme les habitudes de mobilité, le contexte écono-géographique, l’accès à des alternatives ou encore la redistribution des recettes de la taxe.
Un argument en faveur de la progressivité de la taxe est l’application du concept de « pollueur-payeur ». En effet, le principe d’une taxe kilométrique est l’internalisation des couts externes. Ce principe implique que le conducteur soit taxé au prorata de sa contribution aux externalités voire plus si on s’éloigne de la vision purement « écono-économique » du concept. Le principe de pollueur-payeur implique une variation dans le temps et dans l’espace du montant de la taxe. En effet, un véhicule ne contribue pas de la même manière partout et tout le temps aux externalités. A Bruxelles, le montant de la taxe variera bien selon le temps (distinction entre heures creuses et de pointe et entre jours ouvrables et weekend) et l’espace (la taxe ne sera applicable qu’à Bruxelles). Dans ce contexte, les ménages les plus aisés devraient théoriquement payer plus car ceux-ci parcourent plus de kilomètres pendant les heures de pointe. La nouvelle taxe pourrait donc théoriquement corriger une partie des iniquités du système fiscal actuel y compris le problème des voitures de société qui y échappent complètement.
Un second argument en faveur de la progressivité de la mesure concerne l’ajout d’un second facteur pour la prise en compte du revenu de l’utilisateur dans la taxation. Cette correction verticale, nécessaire pour minimiser le risque de surtaxation des ménages les moins aisés, est la considération des chevaux fiscaux. Selon plusieurs chercheurs dont Bourgeois et al. (2018), le nombre de chevaux fiscaux du véhicule, déjà pris en compte dans la taxation actuelle, est un bon correcteur social.
Ces résultats sont confirmés par les premières prévisions de l’étude d’impact de Smartmove (à prendre avec beaucoup de précaution) qui montrent, par exemple, que 43% de la taxe serait payé par les ménages gagnant plus de 3000 euros nets alors qu’ils ne représentent que 29% des ménages Bruxellois motorisés. Ce taux monte à 55% quand on prend les déplacements domicile-travail, ceux qui génèrent le plus d’externalités. La même tendance s’observe pour les navetteurs parmi lesquels les plus aisés contribueraient le plus à la taxe. Par ailleurs, ces estimations confirment aussi que les véhicules possédant une cylindrée plus élevée seraient plus taxés. A cela on peut ajouter que les ménages sans voiture, particulièrement des ménages à faibles revenus, seront gagnants notamment grâce à la réduction des externalités et au gain d’efficacité attendu pour les transports en commun de surface. Pour rappel, un peu moins d’un ménage bruxellois sur deux ne possède pas de voiture.
Néanmoins, il faut souligner que plusieurs facteurs peuvent rendre la mesure socialement régressive.
Tout d’abord, il apparait que la taxe pourrait être payé par l’entreprise qui met des véhicules à disposition de ses employés. Si cela concerne les voitures de société, cela irait clairement à l’encontre de la progressivité de la taxe, les bénéficiaires étant, en moyenne, des ménages plus aisés. Les bénéficiaires de ce type d’avantages en nature y gagneraient d’avantage que les non-bénéficiaires alors que le système est déjà particulièrement avantageux pour ces premiers.
Ensuite, il y a un conflit entre les objectifs environnementaux et sociaux de la mesure. La mesure s’attaque principalement à la congestion d’après la documentation de la région. Or les véhicules électriques et hybrides seront partiellement exemptés des redevances sous couvert d’efficience environnementale. En faisant abstraction du débat sur l’empreinte environnemental réelle qu’ont ces véhicules dans les pays où sont produits et recyclés les batteries, les véhicules aux performances environnementales les plus élevées sont plus chers à l’achat. Il y a donc un risque de malus pour les ménages n’ayant pas les moyens d’acquérir ce genre de véhicules. Bien que le renouvellement du parc automobile profiterait à tous, notamment grâce à l’amélioration de la qualité de l’air, la congestion est de loin l’externalité la plus importante d’un point de vue économique. Or une voiture indépendamment de son type de motorisation y contribue de la même manière. Cet avantage fiscal pourrait même renforcer la congestion si un grand nombre de véhicules « propres » sont achetés dans le but de se soustraire à une partie de la taxe kilométrique.
Les estimations de l’étude d’impact montrent qu’il y a bien un risque de regressivité pour certains ménages. Il apparait que la mesure aurait un impact financier négatif pour tous les ménages « motorisés ». Cet impact représenterait une part d’autant plus importante du revenu que le ménage est peu aisé. L’impact sur le comportement des ménages à moyens et hauts revenus serait donc moindre. La taxe serait donc fiscalement régressive si l’on s’en tient qu’à l’aspect monétaire. Pour certains chercheurs, la taxe risque d’être inefficace pour cette raison. Les plus gros contributeurs, les ménages aisés continueront à payer pour polluer car les gains qu’ils en tireront surtout au niveau temps justifieront la redevance à payer. En effet, le principe de pollueur-payeur autorise les agents économiques à polluer de manière « économiquement optimale ». On serait donc loin d’une solution miracle à même de solutionner les problèmes de mobilité à Bruxelles d’après ces chercheurs.
Si ce dernier chapitre, contrairement au premier, tend vers la regressivité de la taxe, il faut bien garder à l’esprit que les premières estimations, présentées ci-haut, excluent les ménages sans voiture ainsi que les impacts non monétaires (réduction des externalités). En les incluant dans l’analyse, l’effet total deviendrait positif pour les ménages à bas et moyens revenus en gardant à l’esprit que ces gains ne seront gratuits pour personne. « Riches » comme « pauvres », utilisateurs de la voiture, devront d’une manière ou d’une autre passer à la caisse. Le cout d’utilisation de la voiture augmentera donc pour tous. L’impact sera également d’autant plus important chez les naveteurs pour lesquels la taxe kilométrique viendra s’ajouter à leur fiscalité régionale respective.
Afin de faire le tour complet de la problématique, il reste trois aspects à analyser. Le premier concerne la redistribution des recettes, le deuxième, la notion d’alternative et le troisième, le risque d’accentuation de la fracture numérique pour certains groupes de la population.
La question de la redistribution des recettes dans des politiques de mobilité de la taxe est une notion essentielle. L’idée sous-jacente est que quiconque subit la taxe doit avoir le choix entre payer ladite taxe ou utiliser une alternative. L’investissement des recettes dans les modes de transport alternatifs va en faveur de la progressivité de la taxe (développement d’alternatives). C’est d’autant plus vrai que les ménages les plus modestes dépendent plus des transports en commun. Néanmoins, en Belgique il semblerait qu’il ne soit pas légalement possible de faire financer une politique particulière par une taxe spécifique, les recette fiscale rentrant dans une assiette globale répartie après-coup.
Pour souligner l’importance de cette distribution, il faut se concentrer sur la notion « d’alternatives ». En effet, la progressivité de la taxe augmente dans un environnement où de nombreuses alternatives existent, celle-ci devenant particulièrement régressive si les gens n’ont de choix que de payer pour se déplacer. Si pour une partie des Bruxellois et des navetteurs, les alternatives sont suffisantes pour une partie des déplacements, ce n’est pas toujours le cas. L’aspect socio-économique est encore une fois à prendre en compte dans ce cas-ci.
Ainsi si les ménages à bas revenus tendent à moins utiliser la voiture, ceux qui l’utilisent tendent à en être paradoxalement plus dépendant. En effet, ils travaillent, en moyenne, plus souvent soit en horaire décalé, soit dans des lieux moins accessibles en transport en commun offrant donc moins ou pas d’alternative. De plus, ces mêmes personnes sont aussi celles qui ont le moins de possibilités de décaler leurs déplacements pour éviter les heures de pointe, moment où la taxe sera la plus élevée. A cela, on peut également ajouter que la probabilité de savoir utiliser un vélo, par exemple, et d’avoir la possibilité de le parquer à domicile augmente avec le revenu.
La notion même d’alternative revient aussi dans le cas de l’inégalité entre espaces. Une partie des navetteurs n’a pas d’autre choix que la voiture pour se rendre à Bruxelles. Particulièrement pour les personnes dont la raison de leur installation en dehors de Bruxelles est financière, la taxe serait inévitablement régressive. La taxe doit donc tenir compte de la disponibilité d’alternatives sur des bases géographiques et d’horaire afin de limiter les impacts sociaux négatifs. A Bruxelles, le projet qui ne s’applique qu’en RBC et aux heures d’activité (7h – 19h, en semaine) respecterait partiellement cette notion limitant ainsi le risque de regressivité pour les personnes concernées. D’ailleurs au vu de la zone concernée (zone urbaine dense), du nombre important d’alternatives pour de nombreuses personnes et de personnes touchées par les externalités, cette question d’inégalité spatiale a un poids moindre que dans le cadre d’une mesure à l’échelle nationale.
Un dernier aspect concerne le risque d’exclusion numérique pour certaines personnes. L’utilisation d’une application sur smartphone serait nécessaire pour avoir accès à la taxe kilométrique, auquel cas il faudrait passer par un système de tarification dit « secondaire ». Or en plus des gens qui ont fait pleinement le choix de ne pas posséder de smartphone, certaines populations ont un accès moindre à internet et à ses dérivées. Une étude de Bonnetier et al. (2017) montre que les populations sans diplôme, aux revenus les plus modestes, sans activité y compris au chômage et retraitées sont les plus à risque d’être numériquement exclues à Bruxelles. Ainsi les inégalités numériques suivent, à peu de chose près, les inégalités spatiales et les quartiers les plus à risques sont situés dans le croissant pauvre bruxellois. Cet aspect suggère qu’il faudra aussi prêter une attention particulière à ce système de taxation secondaire afin d’éviter une double peine pour les ménages à bas revenus.
Pour conclure, bien que la mesure serait plutôt progressive si l’on prend l’ensemble des externalités, il y a un risque important d’inégalités sociales particulièrement pour les automobilistes à bas revenus. En effet, ceux-ci possèdent, en moyenne, moins d’alternatives pour se soustraire à la taxe que ça soit par la possibilité d’utiliser un mode de transport alternatif, de postposer son déplacement ou par l’acquisition d’un véhicule « propre ».
Il est également important de noter que nous n’avons pas traité de l’efficacité de la mesure mais seulement du volet social de celle-ci. Bien que les études menées dans les villes possédant des péages urbains poursuivant les mêmes objectifs qu’à Bruxelles (en Norvège, par exemple, les péages urbains ont un but de financement des infrastructures routières. La politique tarifaire n’a donc, à priori, pas vocation à réduire le trafic routier) ont mis en lumière des réductions plus ou moins importantes du trafic routier, les effets sont parfois modestes. De plus, le projet bruxellois est particulièrement ambitieux étant donné l’étendue de la zone couverte et la forme de la taxe (taxe kilométrique). Il subsiste de nombreuses incertitudes sur les effets réels que pourraient avoir cette taxe sur de nombreux paramètres sachant qu’il n’existe pas vraiment de cas similaires en Europe.
Enfin pour terminer, s’il y a absence de consensus politique sur le sujet, cette absence s’observe également parmi les chercheurs et le monde académique. Certains d’entre eux soulignent notamment les défis sociaux, techniques ou de confidentialité des données personnelles qu’il restent à résoudre.
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